Penganggaran Daerah: Instrumen Akuntabilitas Pengelolaan Dana Publik

Penganggaran Daerah: Instrumen Akuntabilitas Pengelolaan Dana Publik – Penganggaran pemerintah daerah (penganggaran daerah) sering menjadi isu penting. Anggaran daerah memiliki peran strategis dalam pengelolaan kekayaan suatu daerah. Sebab, anggaran daerah adalah instrumen akuntabilitas atas pengelolaan dan pelaksanaan program atau kegiatan yang dibiayai dengan dana publik. Atas dasar itulah maka pembicaraan tentang penganggaran daerah terkait keuangan daerah dan akuntabilitasnya menjadi penting.

Penganggaran daerah hingga tahun 2002 masih menggunakan pendekatan tradisional dengan ciri utamanya adalah incremental dan line item. Masalah utama dari pendekatan anggaran tradisional adalah tidak adanya perhatian terhadap konsep value for money (ekonomis, efisien, dan efektif) dan pada akhir tahun kadang terjadi kelebihan anggaran yang pengalokasiannya didasarkan pada aktivitas-aktivitas yang sebenarnya kurang penting. Selain itu kinerja suatu entitas dinilai berdasarkan habis tidaknya anggaran bukan berdasarkan pada output yang dihasilkan dari aktivitas yang dilakukan dibanding dengan target kinerja yang dikendaki (outcome).

Untuk mengatasi kelemahan pada pendekatan anggaran tradisional, khususnya pada kelemahan ketiadaan tolok ukur yang dapat digunakan untuk mengukur kinerja dan pencapaian tujuan dan sasaran pelayanan publik, maka digunakan pendekatan anggaran berbasis kinerja (performance based budgeting). Hal ini telah diamanatkan dalam paket Undang-undang bidang Keuangan Negara, yaitu UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara.

Baca Juga:
1. Analisis Laporan Keuangan
2. Pengertian Akuntansi Menurut Para Ahli
3. Akuntansi: Perspektif Rasa dan Batin
4. Menyelesaikan Persoalan Keuangan Daerah

Pendekatan ini menekankan pada konsep value for money dan pengawasan atas kinerja output. Selain itu, anggaran berbasis kinerja mengutamakan mekanisme penentuan dan pembuatan prioritas tujuan serta pendekatan yang sistematik dan rasional dalam proses pengambilan keputusan.

Penerapan anggaran berbasis kinerja idealnya akan meningkatkan prestasi jajaran pemerintahan dalam penyelenggaraan kegiatan administrasi atau pelayanan publik. Bahkan dalam salah satu laporan Bank Dunia mengatakan bahwa dengan menyertakan informasi yang jelas tentang kinerja pemerintah daerah, anggaran berbasis kinerja akan dapat meningkatkan akuntabilitas publik dan meningkatkan kualitas pelayanan publik.

Instrumen penting dalam penerapan anggaran berbasis kinerja adalah capaian kinerja, indikator kinerja, standar satuan harga, analisa standar belanja (ASB), dan standar pelayanan minimal (SPM). Namun, fenomena yang ada di pemerintah daerah adalah ASB dan SPM yang merupakan instrumen pokok dalam anggaran berbasis kinerja banyak diabaikan.

Kedua instrumen tersebut disusun dan ditetapkan menjadi peraturan gubernur/bupati/walikota sebagai pedoman dalam mengevaluasi dan menyusun target-target dari penyusunan program dan kegiatan. Ketiadaan instrumen tersebut menyebabkan penyusunan program dan kegiatan yang disusun tidak menggambarkan kepentingan untuk meningkatkan pelayanan pemerintahan serta potret dari kebutuhan masyarakat sehingga proses penyusunan anggaran menyebabkan alokasi belanja terdistorsi dan sering tidak efektif dalam memecahkan permasalahan di masyarakat.

Fenomena lain yang muncul saat penerapan anggaran berbasis kinerja adalah masih munculnya permasalahan-permasalahan yang timbul sebagaimana masalah yang muncul pada saat penerapan anggaran tradisional. Permasalahan tersebut mencerminkan perubahan paradigma penganggaran daerah dari pendekatan tradisional ke pendekatan anggaran berbasis kinerja belum berjalan sebagaimana yang diamanahkan dalam peraturan perundang-undangan.

Secara ideal, penerapan anggaran berbasis kinerja dapat meningkatkan prestasi entitas pemerintah daerah dalam penyelenggaraan kegiatan administrasi atau pelayanan publik. Namun, dalam kenyataan di lapangan meskipun pendekatan ini telah digunakan berbagai persoalan dalam alokasi anggaran masih muncul.

Dengan demikian, fenomena penerapan penganggaran berbasis kinerja di pemerintah daerah belum terimplementasi sesuai dengan konsep dan aturan. Untuk menjawab mengapa hal tersebut belum berjalan sesuai dengan kondisi idealnya, penulis mengidentifikasi ada dua faktor penyebabnya yaitu faktor eksternal dan internal. Faktor eksternal dalam hal ini adalah aturan pemerintah pusat yang mengikat sedangkan faktor internal berasal dari intern pemerintah daerah sendiri.

Faktor eksternal yang mempengaruhi proses penyusunan anggaran daerah adalah adanya aturan pemerintah pusat yang menetapkan dan mewajibkan pemerintah daerah untuk mengalokasikan dananya ke bidang/sektor tertentu berdasarkan prosentase tertentu dari total anggaran daerah. Bidang/sektor tersebut adalah bidang pendidikan, kesehatan, infrastruktur, dan alokasi dana desa (ADD) yang mencapai minimal 70% dari total APBD.

Ketentuan-ketentuan tersebut diatur dalam UU Nomor 20 tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional pasal 49 ayat (1) yang menyatakan bahwa pemerintah daerah harus mengalokasikan dana untuk sektor pendidikan minimal 20% dari total ABPD. Pada sektor kesehatan, UU Nomor 36 Tahun 2009 tentang Kesehatan Pasal 171 ayat (2) menyatakan bahwa besaran anggaran kesehatan pemerintah daerah dialokasikan minimal 10% dari APBD diluar gaji.

Ketentuan lain pada Permendagri tentang petunjuk teknis penyusunan APBD yang dikeluarkan oleh Kementerian Dalam Negeri mengamanatkan untuk mengalokasikan minimal 30% dari APBD untuk penyediaan/pembangunan infrastruktur. Aturan lainnya adalah UU Nomor 6 tahun 2014 tentang Desa pasal 72 ayat (4) juga mengamanahkan pemerintah daerah untuk mengalokasikan minimal 10% dari dana perimbangan yang diterima setelah dikurangi dana alokasi khusus.

Ketentuan tersebut di atas secara tegas menyatakan bahwa ada atau tidak adanya masalah dan potensi pada sektor pendidikan, kesehatan, infrastruktur, dan alokasi dana desa pemerintah daerah tetap harus mengalokasikan sebesar prosentase tertentu sebagaimana yang ditetapkan dalam Undang-undang. Pengalokasikan dana tersebut tidak sejalan dengan prinsip anggaran berbasis kinerja yang besar kecilnya alokasi dana didasarkan pada masalah dan potensi yang ada.

Apabila ketentuan tersebut tidak dilaksanakan maka dalam proses evaluasi RABPD oleh pemerintah Provinsi untuk pemerintah kabupaten/kota maupun evaluasi oleh pemerintah pusat untuk pemerintah provinsi tidak akan lolos proses evaluasi. Apalagi pemerintah pusat telah menetapkan bahwa proses penyusunan anggaran daerah mengacu pada konsep ketaatan pada peraturan perundang-undangan. Oleh karena itu, pelanggaran terhadap ketentuan tersebut berdampak pada sanksi pemerintah pusat berupa pemotongan Dana Alokasi Umum (DAU).

Karena prinsip penyusunan anggaran berbasis kinerja adalah berangkat dari masalah dan potensi yang ada, maka besaran alokasi anggaran juga didasarkan pada banyak dan besarnya masalah dan potensi tersebut, bukan alokasinya yang ditetapkan di awal. Penetapan alokasi anggaran di awal menunjukkan semangat bahwa program dan kegiatan yang disusun lebih banyak mengacu pada program dan kegiatan yang telah dilaksanakan pada tahun-tahun sebelumnya.

Sedangkan faktor internal pemerintah daerah (perilaku) yang menyebabkan perubahan paradigma penganggaran berbasis kinerja tidak sesuai dengan konsep dan peraturan adalah:

pertama, alasan yang paling nyata dalam penggunaan anggaran tradisional adalah banyaknya aktivitas-aktivitas yang dilakukan pada tahun-tahun sebelumnya merupakan mandatory.

Kedua, bahwa dilihat dari sisi kompleksitas proses penganggaran, pendekatan tradisional lebih sederhana dan mudah. Kepraktisan dan kemudahan ini telah mengabaikan prinsip value for money (ekonomis, efisien, dan efektif). Selain itu, kepraktisan dan kemudahan ini juga yang memicu paradigma penyusunan anggaran belum berubah sesuai ketentuan.

Ketiga, karena adanya keterbatasan pengetahuan pembuat keputusan, informasi, dan kemampuan kognitif (bounded rationality) yang dapat membantu dalam proses analisa dan perhitungan. Bounded rationality itulah yang menyebabkan pemerintah daerah masih menggunakan paradigma tradisional.

Keempat, dalam rangka mengurangi konflik sejalan dengan prinsip konservatisme. Capaian kinerja masing-masing entitas dalam kemampuan merealisasikan target dan belanja menjadi faktor utama sehingga penentuan besaran target dan belanja menjadi lebih konservatif dan cenderung menjadi budgetary slack.

Dilihat dari perspektif lain, meskipun perubahan paradigma penganggaran daerah telah berubah dari tradisional ke penganggaran berbasis kinerja, namun pada praktiknya pada saat penyusunan anggaran daerah masih menggunakan paradigma tradisional. Hal ini juga bertolak belakang dengan pendapat Kuhn yang menyatakan bahwa ketika paradigma baru ada, maka paradigma lama ditinggalkan. Namun prakteknya hal ini masih berjalan. Sehingga konsep pragmatisme (Kuhn) dalam praktek penganggaran daerah tidak berlaku.

Berdasarkan ulasan tentang perubahan paradigma penganggaran daerah, maka perlu ada upaya untuk mendorong perbaikan sistem penganggaran daerah agar sesuai dengan konsep dan peraturan perundang-undangan. Beberapa hal perbaikan agar tercipta good governance sebagai strategi perbaikan dalam penganggaran pemerintah daerah yang dapat diusulkan adalah sebagai berikut:

Pertama, melakukan tinjauan kembali terhadap aturan perundang-undangan yang mewajibkan pengalokasian dana pada bidang/sektor pendidikan, kesehatan, infrastruktur, dan alokasi dana desa yang bersumber dari APBD karena permasalahan dan potensi masing-masing daerah berbeda.

Kedua, penekanan akuntabilitas pengeluaran daerah. Pengeluaran daerah yang dilakukan dapat berorientasi pada pencapaian visi, misi, hasil dan manfaat yang akan diperoleh. Ketiga, dalam pengeluaran daerah harus berdasarkan konsep value of money.

Keempat, peningkatan pengetahuan dan kemampuan strategis maupun teknis bagi setiap aparat pemerintah daerah dalam menciptakan pelayanan publik yang efisien, efektif, auditable, akuntabel, dan responsif. Kelima, Perlunya optimalisasi peran lembaga pengawas dalam melakukan pengawasan pada proses pengelolaan keuangan daerah khususnya pada saat penyusunan anggaran daerah.

Paradigma, pendekatan dan metode penganggaran berada dalam satu alur logis untuk memahami fenomena praktik penganggaran daerah yang terjadi di pemerintah daerah. Kinerja penganggaran daerah membutuhkan akuntabilitas anggaran daerah yang baik. Akuntabilitas merupakan kunci dari konsep good governance. Akuntabilitas menjunjung tinggi equitable dan responsivenes to people’s needs.